ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ВВЕДЕНИЕ
Политические и экономические изменения, происходящие на постсоветском пространстве, привели к возникновению новых юридических норм и понятий, к числу которых относится и категория некоммерческих организаций (НКО).
Актуальность исследования процессов их правового регулирования и функционирования обусловлена прежде всего тем, что общество и государство проходят ныне болезненный этап перехода от тоталитарного государственного контроля за всем и вся к состоянию толерантности и саморегулирования, сбалансированности государственных, групповых и частных интересов. Понятно, что такой баланс в государственно-организованном обществе может быть осуществлён только посредством права.
Нередко НКО именуют "третьим сектором", подразумевая, что иные представлены государством и коммерческими структурами. В таком случае НКО рассматриваются как негосударственные, частные, организации (1). Однако законодательство не даёт оснований для указанного вывода. Согласно Гражданскому кодексу РФ, НКО - это организации, не имеющие в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющие полученную прибыль между участниками; других условий для признания статуса НКО в ГК РФ не содержится.
То обстоятельство, что НКО могут являться и государственными, и негосударственными образованиями, обусловлено тем, что деление организаций на коммерческие и некоммерческие произведено в интересах гражданского оборота, т.е. относится к сфере имущественных и связанных с ними неимущественных отношений, основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности субъектов.
Если же за основу принять характеристику организации как государственной или частной, то на первый план среди НКО выйдут общественные объединения, под которыми, в широком смысле слова, понимается любая сформированная на добровольной основе организация граждан, преследующая определенные общественно полезные цели.
Спектр социальных интересов, который представляют ныне существующие НКО, весьма значителен, причем с образованием новых НКО он постоянно расширяется и обогащается. Достаточно сказать, что появившиеся недавно национально-культурные автономии, негосударственные пенсионные и паевые фонды, биржи, агентство по реструктуризации кредитных организаций и государственные корпорации являются, согласно соответствующим законодательным актам, некоммерческими организациями.
Всякая НКО представляет собой организационное единство, базирующееся на социальных, прежде всего правовых, нормах и "технических императивах". В отличие от крупных естественно-исторически сложившихся общностей (таких, как народ, нация) и социально-природных коллективов (таких, как семья, род, община) НКО характеризуется наличием сознательно сконструированной системы внутриорганизационных отношений и комплекса организационных средств для целенаправленного воздействия на социальную сферу.
В современном демократическом обществе организационные формы и правовые возможности НКО регулируются законом. Будучи активными участниками социальной жизни, НКО наделяются правовым статусом, то есть правами и обязанностями, правоспособностью и другими юридическими свойствами, позволяющими им выступать
в качестве самостоятельных субъектов не только публичного, но и частного права. Вместе с тем, правовое регулирование деятельности НКО не сводится к установлению их правового статуса, но затрагивает широкий спектр взаимоотношений НКО между собой, с гражданами и государством.Важно подчеркнуть, что несмотря на обусловленность самого факта существования НКО частноправовыми отношениями, каждая НКО - это прежде всего субъект публичного права, реализующий свою публичную правоспособность в различных сферах общественной жизни и в формах, не противоречащих Конституции и законам государства.
Вопросы правового регулирования НКО имеют четко выраженное международно-правовое измерение. Практика свидетельствует о возрастании значения НКО, включая неправительственные организации, оказывающие серьезное воздействие не только на внутреннюю, но и на внешнюю политику государства. Масштабы влияния неправительственных организаций на международные отношения расширяются, и что особенно важно - их усилия плодотворно развертываются в сфере международно-правового обеспечения прав и свобод человека. Многие международно-правовые акты, документы ООН, Совета Европы и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе признали важную роль неправительственных организаций в деле поощрения
и защиты всех прав человека, в гуманитарной деятельности на национальном, региональном и международном уровнях и подчеркнули важность продолжения по этим вопросам диалога и сотрудничества между правительствами и неправительственными организациями.Следует отметить, что советская юридическая система до конца 80-х годов не выделяла понятия НКО, не уделялось внимания этому институту и в науке; социалистическое право оперировало категорией "общественные организации", правовое положение которых неоднократно освещалось в юридической литературе (2).
В начале 90-х годов интересная разработка о независимых благотворительных и некоммерческих организациях США была проведена в Институте проблем управления РАН авторским коллективом под руководством В. А. Филиппова. Правовым аспектам деятельности различных НКО посвящены увидевшие свет в 1992-1999 годах работы Е. В. Зайцевой, А. Б. Агапова, В. З. Гущина, М. В. Ивановой, С. А. Солдатова, С. А. Авакьяна, Т. Д. Матвеевой, В. В. Залесского, Р. Ф. Каллистратовой и других исследователей, обращался к этой теме и автор настоящей работы (3).
Между тем изменения в общественно-политическом и экономическом устройстве страны обусловили бурное развитие законодательства, перемены юридического и фактического характера в правах и обязанностях НКО. Количество законов и подзаконных актов, содержащих нормы, регулирующие деятельность НКО, исчисляется сотнями, сами эти нормы относятся к различным отраслям законодательства. Назрела насущная потребность комплексно проанализировать юридические аспекты функционирования НКО, систематизировать имеющуюся нормативно-правовую базу, предложить своего рода "юридический путеводитель" по НКО.
Настоящая работа появилась как результат научной и практической деятельности автора, содержащиеся в ней суждения апробированы в течение 1990-1999 годов в ходе правовой помощи по созданию и функционированию ряда международных и российских НКО.
Надеюсь, что данное исследование будет полезно руководителям, сотрудникам и участникам некоммерческих организаций, студентам высших учебных заведений и при повышении квалификации специалистов.